1
00:00:05,000 --> 00:00:07,340
Sixième leçon, les fonctions

2
00:00:07,540 --> 00:00:12,300
normatives. On pourrait dire

3
00:00:12,580 --> 00:00:15,620
ici et là que l'Union

4
00:00:15,819 --> 00:00:20,580
européenne est dotée d'un
système spécifique dans

5
00:00:21,300 --> 00:00:24,660
lequel des pouvoirs sont
répartis entre les

6
00:00:24,860 --> 00:00:25,620
différentes institutions.

7
00:00:27,620 --> 00:00:30,960
C'est vrai qu'on peut parler
de pouvoirs, je peux aussi

8
00:00:31,160 --> 00:00:34,420
parler de fonctions,
c'est pour ça que je parlerai

9
00:00:34,620 --> 00:00:39,380
moi aussi de fonctions
qu'exercent les institutions

10
00:00:39,760 --> 00:00:43,860
et qui permettent donc de

11
00:00:44,060 --> 00:00:45,520
concrétiser les compétences.

12
00:00:46,040 --> 00:00:49,800
Si on retient de la
compétence l'acception

13
00:00:50,000 --> 00:00:54,760
normative telle qu'on l'avait
évoquée dans une leçon précédente,

14
00:00:55,380 --> 00:00:59,080
la compétence c'est le titre
juridique qui habilite à

15
00:00:59,280 --> 00:01:01,960
exercer un pouvoir, celui
d'adopter un acte juridique.

16
00:01:02,300 --> 00:01:05,200
Cela correspond à ce que je
vais appeler des fonctions normatives,

17
00:01:05,580 --> 00:01:07,840
en somme l'exercice d'un
pouvoir normatif.

18
00:01:08,440 --> 00:01:11,900
Ce sont des institutions de l'Union,
du moins certaines d'entre elles,

19
00:01:12,100 --> 00:01:16,600
qui exercent cette fonction normative,

20
00:01:17,020 --> 00:01:21,720
celle qui consiste à adopter
en exécution du traité,

21
00:01:21,920 --> 00:01:25,880
eh bien des actes juridiques
de l'Union européenne.

22
00:01:26,520 --> 00:01:30,620
Étant précisé que dans
l'exercice de cette fonction,

23
00:01:30,940 --> 00:01:34,980
les institutions de l'Union
européenne sont tenues par

24
00:01:35,180 --> 00:01:37,460
des grands principes,

25
00:01:37,700 --> 00:01:40,880
ils sont de deux ordres.

26
00:01:41,080 --> 00:01:43,960
D'abord il y a un principe de
coopération loyale qu'énonce

27
00:01:44,220 --> 00:01:46,680
l'article 13 TUE, paragraphe 2.

28
00:01:47,580 --> 00:01:51,500
Les institutions se doivent
entre elles, il y a un devoir

29
00:01:51,700 --> 00:01:54,500
de coopération loyale,
elles doivent coopérer loyalement.

30
00:01:54,940 --> 00:01:57,880
Et le pendant de ce principe
qui lui n'est pas

31
00:01:58,080 --> 00:02:02,220
expressément consacré par le traité,
mais que la jurisprudence a

32
00:02:02,420 --> 00:02:05,900
dégagé de manière constante,
c'est le principe d'équilibre

33
00:02:06,100 --> 00:02:08,199
institutionnel. L'idée étant

34
00:02:08,399 --> 00:02:10,880
que l'Union européenne n'est
pas un État.

35
00:02:11,220 --> 00:02:13,920
Il n'y a pas de séparation
des pouvoirs à proprement

36
00:02:14,119 --> 00:02:16,280
parler comme celles qui
existent dans les États.

37
00:02:17,140 --> 00:02:18,820
Pourquoi ? Parce qu'il n'y a

38
00:02:19,019 --> 00:02:21,260
pas de séparation organique
qui corresponde à une

39
00:02:21,459 --> 00:02:22,640
séparation fonctionnelle.

40
00:02:22,880 --> 00:02:25,620
Ce n'est pas le Parlement qui
exerce le pouvoir législatif,

41
00:02:25,920 --> 00:02:28,760
le gouvernement qui exerce le
pouvoir exécutif, ça n'existe pas.

42
00:02:29,020 --> 00:02:33,240
Il ne faut pas faire de
comparaison avec les modèles

43
00:02:33,440 --> 00:02:34,200
constitutionnels nationaux.

44
00:02:34,399 --> 00:02:37,640
Non, il y a des institutions
qui exercent la plupart du

45
00:02:37,839 --> 00:02:40,320
temps en commun des fonctions,
je vais y revenir maintenant.

46
00:02:40,980 --> 00:02:43,780
Et dans l'exercice de ces fonctions,
il faut respecter l'équilibre

47
00:02:43,980 --> 00:02:48,740
institutionnel, c'est-à-dire
la répartition des fonctions

48
00:02:49,320 --> 00:02:52,600
telles qu'elle est prévue par
le traité ou plus précisément

49
00:02:52,799 --> 00:02:55,420
telles que le traité
interprété par la Cour de

50
00:02:55,619 --> 00:02:56,520
justice le prévoit.

51
00:02:56,720 --> 00:02:59,240
Voilà ce qu'est l'équilibre
institutionnel, qui n'est pas

52
00:02:59,440 --> 00:03:02,140
un équilibre au sens
politique du terme, qui est

53
00:03:02,339 --> 00:03:05,300
un équilibre au sens juridique,
même si des considérations

54
00:03:05,500 --> 00:03:09,660
liées à la légitimité démocratique,

55
00:03:10,060 --> 00:03:14,320
étatique ou d'intérêt général
commun peuvent poindre.

56
00:03:14,760 --> 00:03:19,320
Cette précision faite,
nous pouvons donc maintenant

57
00:03:19,519 --> 00:03:24,200
entrer dans le vif du sujet,
à savoir l'exercice des

58
00:03:24,399 --> 00:03:26,660
fonctions normatives,
c'est-à-dire des fonctions

59
00:03:26,859 --> 00:03:30,140
que je définirais comme
consistant pour les

60
00:03:30,339 --> 00:03:32,640
institutions de l'Union
européenne à adopter des

61
00:03:32,839 --> 00:03:34,140
actes juridiques.

62
00:03:36,080 --> 00:03:41,040
Avant de rentrer dans le vif
du sujet et de la distinction

63
00:03:41,400 --> 00:03:46,120
que le traité établit entre
des fonctions législatives

64
00:03:46,320 --> 00:03:48,700
d'une part et des fonctions
exécutives d'autre part,

65
00:03:49,060 --> 00:03:52,700
je souhaiterais revenir sur
l'architecture normative

66
00:03:52,899 --> 00:03:57,260
telle que le traité le prévoit,
plus précisément telle que le

67
00:03:57,459 --> 00:03:59,880
traité interprété par la Cour
de justice le prévoit.

68
00:04:00,079 --> 00:04:04,960
I. L'architecture normative.

69
00:04:11,060 --> 00:04:13,840
Le traité de Lisbonne en
effet nous dit la cour de

70
00:04:14,040 --> 00:04:17,459
justice à consacrer une
nouvelle architecture normative,

71
00:04:17,839 --> 00:04:21,260
ce qui explique qu’il y ait

72
00:04:21,459 --> 00:04:23,800
trois types d'actes qui

73
00:04:24,000 --> 00:04:28,760
correspondent à deux grands
types de fonctions, ou disons

74
00:04:29,140 --> 00:04:33,100
deux fonctions dont une est dédoublée.

75
00:04:34,120 --> 00:04:38,700
La fonction législative,
la fonction déléguée,

76
00:04:38,900 --> 00:04:40,380
la fonction d'exécution.

77
00:04:40,780 --> 00:04:43,240
Autrement dit l'adoption
d'actes législatifs,

78
00:04:43,440 --> 00:04:46,340
d'actes délégués et d'actes
d'exécution, voilà ce qui va

79
00:04:46,539 --> 00:04:47,299
nous intéresser.

80
00:04:48,020 --> 00:04:49,900
Il faut pour comprendre cela

81
00:04:50,099 --> 00:04:54,480
revenir sur le rôle qu'a joué

82
00:04:54,680 --> 00:04:59,440
la jurisprudence avant de
nous attarder sur le droit

83
00:04:59,700 --> 00:05:03,160
positif tel qu'il découle du
traité de Lisbonne.

84
00:05:03,640 --> 00:05:05,300
Mais il y a donc le rôle de

85
00:05:05,500 --> 00:05:10,260
la jurisprudence et le retour

86
00:05:11,480 --> 00:05:14,080
en arrière et parfois

87
00:05:14,280 --> 00:05:18,440
l'éclairage historique est important.

88
00:05:21,640 --> 00:05:26,599
Il y a d'origine et toujours

89
00:05:27,700 --> 00:05:30,440
dans le traité différents
types d'actes.

90
00:05:31,220 --> 00:05:34,680
Aujourd'hui en droit positif,
et ça vient depuis les origines,

91
00:05:34,880 --> 00:05:36,980
il y a les règlements,
les directives et les

92
00:05:37,180 --> 00:05:39,440
décisions auxquelles vous
ajoutez les avis et recommandations.

93
00:05:40,200 --> 00:05:42,980
Mais c'est tout ce qu'on
disait originellement.

94
00:05:46,040 --> 00:05:48,520
Parallèlement il y avait
comme institution

95
00:05:48,719 --> 00:05:52,160
essentiellement la commission,
intérêt général communautaire,

96
00:05:52,480 --> 00:05:57,440
le conseil, représentation

97
00:05:57,640 --> 00:05:59,120
des États membres.

98
00:05:59,360 --> 00:06:03,860
Et avant le traité de Maastricht,

99
00:06:04,240 --> 00:06:06,820
on procédait de la manière suivante.

100
00:06:07,040 --> 00:06:10,280
La Commission européenne
proposait des actes que le

101
00:06:10,479 --> 00:06:12,300
conseil ensuite adoptait

102
00:06:12,500 --> 00:06:16,880
parfois ou souvent selon les

103
00:06:17,080 --> 00:06:20,760
matières en consultant le
Parlement européen.

104
00:06:20,960 --> 00:06:23,860
Et donc là vous voyez que la

105
00:06:24,060 --> 00:06:28,440
logique originelle faisait
qu'on ne réfléchissait pas

106
00:06:28,640 --> 00:06:31,900
tellement sur une forme de
hiérarchie qui aurait pu être

107
00:06:32,099 --> 00:06:36,859
existée entre des actes selon
leur caractère législatif ou exécutif.

108
00:06:37,620 --> 00:06:42,460
Et pourtant assez tôt dans le
discours qui était celui de

109
00:06:42,659 --> 00:06:47,419
la doctrine, mais aussi dans
la jurisprudence de la Cour de justice,

110
00:06:47,960 --> 00:06:51,060
apparaissent des termes comme
ceux de législateur,

111
00:06:52,300 --> 00:06:55,160
des adjectifs comme

112
00:06:55,360 --> 00:06:58,300
législatif ou exécutif.

113
00:06:59,240 --> 00:07:03,780
Et il y avait donc l'idée
qu’on pouvait avoir une sorte

114
00:07:03,979 --> 00:07:08,640
de modèle qui soit celui d'un

115
00:07:08,840 --> 00:07:11,440
État quasiment.

116
00:07:11,880 --> 00:07:16,040
Mais c'était dénier la
spécificité communautaire et

117
00:07:16,240 --> 00:07:19,080
l'équilibre institutionnel,
non pas la séparation des pouvoirs,

118
00:07:19,300 --> 00:07:21,760
mais l'équilibre
institutionnel sur lequel la

119
00:07:21,960 --> 00:07:25,760
communauté reposait et
aujourd'hui l'Union repose.

120
00:07:26,040 --> 00:07:29,220
Et donc la question n'était
pas tellement celle de savoir

121
00:07:29,420 --> 00:07:33,540
s'il y avait une séparation
des pouvoirs, c'était une

122
00:07:33,740 --> 00:07:37,560
répartition des rôles entre
les différentes institutions

123
00:07:37,760 --> 00:07:38,580
en présence.

124
00:07:39,520 --> 00:07:43,780
Or dans cette répartition de ces rôles,

125
00:07:43,979 --> 00:07:47,140
très vite il est apparu que
la Commission européenne non

126
00:07:47,340 --> 00:07:51,400
seulement jouait un rôle en
amont en proposant l'adoption d'actes,

127
00:07:51,599 --> 00:07:54,220
de règlements, de directives
au Conseil, mais qu'ensuite

128
00:07:54,420 --> 00:07:56,920
en aval la Commission
intervenait également pour

129
00:07:57,120 --> 00:08:01,880
exécuter les actes, les actes
que le Conseil adoptait sous

130
00:08:02,260 --> 00:08:07,219
la forme de règlement et de
directives. On avait donc ici

131
00:08:07,419 --> 00:08:11,320
très clairement, eh bien

132
00:08:11,520 --> 00:08:16,280
l'idée et la Cour de justice

133
00:08:18,380 --> 00:08:22,700
le consacrera expressément,
on y reviendra plus en détail,

134
00:08:22,900 --> 00:08:25,960
dans un arrêt de 1970 Köster ,

135
00:08:26,480 --> 00:08:29,140
qu'il y avait deux types d'actes,

136
00:08:29,340 --> 00:08:33,659
des actes législatifs en
quelque sorte à portée

137
00:08:33,860 --> 00:08:37,720
législative et des actes eux
qui étaient des actes par

138
00:08:37,920 --> 00:08:40,840
lesquels la Commission
exécutait ses actes

139
00:08:41,040 --> 00:08:42,940
législatifs ou encore dits
d’acte de base.

140
00:08:44,140 --> 00:08:48,000
C'était à cela que la Cour de
justice se référait lorsque

141
00:08:48,200 --> 00:08:49,840
dans cet arrêt Köster de 1970,

142
00:08:50,700 --> 00:08:55,660
une affaire 25/70, la Cour de
justice évoquait, je cite,

143
00:08:56,600 --> 00:08:59,080
"le système législatif du traité".

144
00:08:59,780 --> 00:09:03,380
On avait donc la volonté de

145
00:09:03,580 --> 00:09:06,780
consacrer des différences

146
00:09:06,980 --> 00:09:11,140
entre les actes, non pas
selon que c'étaient des directives,

147
00:09:11,340 --> 00:09:14,820
des règlements, des décisions,
non, selon l'institution

148
00:09:15,020 --> 00:09:19,780
qu'il adoptait et selon les
modalités procédurales

149
00:09:20,060 --> 00:09:23,720
permettant l'édiction de ces actes.

150
00:09:24,000 --> 00:09:27,220
Ce qui n'a pas été sans
induire une certaine confusion,

151
00:09:27,820 --> 00:09:32,380
une confusion qui a conduit à

152
00:09:32,580 --> 00:09:37,340
une clarification grâce au
traité de Lisbonne, 2,

153
00:09:38,100 --> 00:09:41,640
clarification du traité de Lisbonne.

154
00:09:44,520 --> 00:09:49,320
Le traité de Lisbonne permet
une clarification

155
00:09:49,520 --> 00:09:53,560
indéniablement parce que

156
00:09:53,760 --> 00:09:57,640
celui-ci introduit une

157
00:09:57,840 --> 00:10:01,820
véritable architecture
normative si on prend le

158
00:10:02,020 --> 00:10:06,020
terme employé par la Cour de
justice dans un arrêt de 2014,

159
00:10:06,700 --> 00:10:08,760
Commission contre Parlement
européen et Conseil,

160
00:10:08,960 --> 00:10:11,760
affaire C-427/12.

161
00:10:12,440 --> 00:10:15,020
En effet, il y a là très

162
00:10:15,220 --> 00:10:19,280
clairement la volonté pour le

163
00:10:19,480 --> 00:10:24,240
pouvoir constitution européen
de distinguer trois types

164
00:10:24,440 --> 00:10:28,220
d'actes de l'Union européenne,
les actes législatifs,

165
00:10:28,420 --> 00:10:30,720
les actes délégués et les
actes d'exécution.

166
00:10:32,620 --> 00:10:37,580
D'où vient cette volonté
d'établir la distinction ?

167
00:10:38,260 --> 00:10:43,200
Ça vient en réalité du projet

168
00:10:43,400 --> 00:10:45,660
de traité établissant une
constitution pour l'Europe.

169
00:10:46,620 --> 00:10:51,180
Celui-ci avait été plus loin
et la convention n'avait pas

170
00:10:51,380 --> 00:10:54,820
hésité au moment de ce traité

171
00:10:55,020 --> 00:10:59,780
à distinguer loi et loi-cadre,

172
00:11:01,460 --> 00:11:04,320
c'étaient les appellations utilisées.

173
00:11:04,860 --> 00:11:09,780
Mais pour tenir compte aussi
de l'échec au référendum et

174
00:11:09,980 --> 00:11:14,740
du fait qu'il s'agissait de
bien distinguer l'Union

175
00:11:15,400 --> 00:11:19,620
européenne d'un État membre
ou d'un État tout court,

176
00:11:19,980 --> 00:11:23,540
on avait abandonné cette
phraséologie trop empreinte

177
00:11:23,740 --> 00:11:26,260
des catégories du droit
constitutionnel classique.

178
00:11:26,460 --> 00:11:29,460
Et c'est pourquoi on en était
revenu aux règlements,

179
00:11:29,720 --> 00:11:30,660
directives et décisions.

180
00:11:31,600 --> 00:11:34,960
Néanmoins, une ambiguïté est
demeurée puisque le traité de

181
00:11:35,160 --> 00:11:39,520
Lisbonne évoque, c'est
l'objet de l'article 289,

182
00:11:40,040 --> 00:11:44,680
un acte législatif, évoque
des actes délégués, article 290,

183
00:11:45,260 --> 00:11:47,420
évoque des actes d'exécution,
article 291.

184
00:11:47,620 --> 00:11:51,220
Donc dans le traité FUE,
vous trouvez trois

185
00:11:51,420 --> 00:11:54,520
dispositions qui fixent ce
que la Cour de justice

186
00:11:54,720 --> 00:11:57,940
appelle l'architecture
normative de l'Union européenne,

187
00:11:58,140 --> 00:12:03,020
c'est-à-dire là, les actes,
les trois catégories d'actes

188
00:12:03,220 --> 00:12:07,020
qui sont adoptés selon des
procédures distinctes et

189
00:12:07,220 --> 00:12:09,940
c'est pour cela que le
critère que l'on retient ici

190
00:12:10,140 --> 00:12:12,900
est un critère avant tout procédural.

191
00:12:13,100 --> 00:12:15,480
Pourquoi ? Parce que si vous

192
00:12:15,680 --> 00:12:17,600
lisez l'article 289 TFUE,

193
00:12:17,800 --> 00:12:22,380
il nous dit que "les actes

194
00:12:22,580 --> 00:12:26,260
législatifs sont les actes
adoptés selon la procédure

195
00:12:26,460 --> 00:12:27,640
législative". Donc il y a une

196
00:12:27,840 --> 00:12:30,420
procédure législative et si
cette procédure est retenue,

197
00:12:30,680 --> 00:12:33,220
pour adopter un acte,
c'est un acte législatif.

198
00:12:33,460 --> 00:12:35,380
Ça peut être une directive ou
même une décision.

199
00:12:37,260 --> 00:12:42,220
L'article 290 TFUE lui nous
prévoit que la Commission

200
00:12:42,840 --> 00:12:45,530
adopte des actes délégués,
mais délégués par qui ?

201
00:12:45,730 --> 00:12:49,100
Par le législateur de l'Union,
parce que c'est en vertu d'un

202
00:12:49,300 --> 00:12:51,940
acte législatif que la
Commission européenne adopte

203
00:12:52,140 --> 00:12:52,920
des actes délégués.

204
00:12:53,400 --> 00:12:56,580
Là nous avions une autre
procédure avec une délégation

205
00:12:56,780 --> 00:13:01,540
de l'Union, prévue par l'acte
législatif. Enfin l'article

206
00:13:02,020 --> 00:13:06,980
291 lui évoque les actes d'exécution.

207
00:13:09,940 --> 00:13:13,360
C'est là encore la Commission
européenne qui, en principe,

208
00:13:13,720 --> 00:13:18,680
adopte des actes d'exécution
qui viennent donc exécuter

209
00:13:19,000 --> 00:13:23,960
des actes législatifs sur
habilitation de cet acte législatif.

210
00:13:24,760 --> 00:13:29,180
Voilà ce que prévoit donc le
droit positif, le traité de Lisbonne.

211
00:13:30,320 --> 00:13:33,000
En réalité, il faut
comprendre l'évolution

212
00:13:33,200 --> 00:13:35,620
historique depuis les origines.

213
00:13:35,820 --> 00:13:38,200
À l'origine, dans la
spécificité communautaire,

214
00:13:38,420 --> 00:13:40,280
il y avait la Commission et le Conseil.

215
00:13:40,700 --> 00:13:44,920
Et puis, à mesure que
l'intégration a progressé,

216
00:13:45,140 --> 00:13:47,260
le Parlement européen a joué
un rôle croissant.

217
00:13:49,460 --> 00:13:54,420
D'abord en étant consulté,
puis en étant impliqué dans

218
00:13:55,100 --> 00:13:58,960
la procédure législative,

219
00:13:59,160 --> 00:14:03,360
et en devenant même
codécideur à partir du traité

220
00:14:03,560 --> 00:14:04,320
de Maastricht.

221
00:14:06,340 --> 00:14:09,160
Évolution confirmée par le
traité de Lisbonne.

222
00:14:10,500 --> 00:14:13,700
Cela tient à la légitimité
démocratique du Parlement

223
00:14:13,900 --> 00:14:15,400
européen qui pouvait donc prétendre,

224
00:14:15,660 --> 00:14:20,620
ici, pouvoir jouer un rôle au
même titre que le Conseil.

225
00:14:21,080 --> 00:14:23,720
Et c'est là les légitimités
qui viennent jouer un rôle

226
00:14:23,920 --> 00:14:26,720
parce qu'on voit que les
trois légitimités jouent entre elles.

227
00:14:26,920 --> 00:14:31,280
La Commission européenne
intervient ici, forte de son

228
00:14:31,480 --> 00:14:34,020
intérêt général qu'elle représente,
intérêt général commun.

229
00:14:34,520 --> 00:14:36,920
Mais le Conseil est tout
autant légitime que le

230
00:14:37,120 --> 00:14:38,700
Parlement européen
inversement parce que l'un

231
00:14:38,900 --> 00:14:40,560
représente les États membres
et l'autre les citoyens de

232
00:14:40,760 --> 00:14:41,520
l'Union européenne.

233
00:14:41,720 --> 00:14:46,400
Et donc, c'est là où on est
passé d'une logique où il y

234
00:14:47,020 --> 00:14:50,100
avait la Commission et le
Conseil à une logique où vous

235
00:14:50,300 --> 00:14:53,180
avez la Commission, le
Conseil et le Parlement européen.

236
00:14:53,400 --> 00:14:57,860
Ce qui fait qu'on a dès lors

237
00:14:58,060 --> 00:15:00,840
distingué plus précisément

238
00:15:01,040 --> 00:15:04,720
les rôles que jouent les
acteurs entre eux.

239
00:15:05,500 --> 00:15:08,600
Et j'insisterai sur ce point
parce que vous allez voir que

240
00:15:08,800 --> 00:15:13,540
selon que la fonction
législative est exercée

241
00:15:13,740 --> 00:15:17,240
directement par le Parlement européen,
le Conseil ou qu'elle a été

242
00:15:17,440 --> 00:15:20,100
déléguée à la Commission ou
selon qu'il s'agit de la

243
00:15:20,300 --> 00:15:24,460
fonction d'exécution,
le raisonnement n'est pas le même.

244
00:15:24,660 --> 00:15:28,280
C'est ce qu'on va voir en
étudiant dès lors les

245
00:15:28,480 --> 00:15:30,960
différentes fonctions.