1
00:00:05,620 --> 00:00:08,380
Voyons les autorités administratives
indépendantes.

2
00:00:09,070 --> 00:00:14,710
La notion d'autorité administrative
indépendante apparaît en France en 1968,

3
00:00:14,910 --> 00:00:17,320
dans les conclusions du commissaire
du gouvernement Rigaud,

4
00:00:17,920 --> 00:00:22,900
je cite : "À l'époque contemporaine,
la belle harmonie de l'administration

5
00:00:23,100 --> 00:00:26,620
classique à deux dimensions,
celle de la hiérarchie et de la

6
00:00:26,820 --> 00:00:27,910
tutelle est compromise.

7
00:00:28,390 --> 00:00:32,200
Nous avons assisté pour de multiples
causes à la création de nouveaux

8
00:00:32,400 --> 00:00:36,040
organes qui ne sont pas soumis
au pouvoir hiérarchique du ministre.

9
00:00:36,490 --> 00:00:41,140
Ils sont dotés non d'une fonction
consultative, mais bien d'un pouvoir

10
00:00:41,340 --> 00:00:47,230
de décision."  De manière générale,
les autorités administratives

11
00:00:47,430 --> 00:00:51,970
indépendantes sont des institutions
agissant au nom de l'État sans

12
00:00:52,170 --> 00:00:53,740
être subordonnées au gouvernement.

13
00:00:54,670 --> 00:00:58,540
Elles bénéficient, pour l'exercice
de leurs missions, de garanties

14
00:00:58,840 --> 00:01:00,130
leur permettant d'agir.

15
00:01:00,340 --> 00:01:02,530
Elles ont des pouvoirs plus ou
moins étendus.

16
00:01:02,890 --> 00:01:06,400
Leur action pourra être toujours
sanctionnée par le juge.

17
00:01:06,600 --> 00:01:12,070
Elles échappent donc ici au contrôle
traditionnel de l'administration

18
00:01:12,340 --> 00:01:13,570
hiérarchique et de tutelle.

19
00:01:14,410 --> 00:01:17,440
Certaines ont un pouvoir de
réglementation poussé,

20
00:01:17,980 --> 00:01:21,370
d'autres ont surtout un pouvoir
de conseil et d'influence.

21
00:01:23,530 --> 00:01:30,190
Le législateur, en janvier 1978,
a consacré cette notion d'autorité

22
00:01:30,390 --> 00:01:34,240
administrative indépendante au
sujet de la Commission nationale

23
00:01:34,440 --> 00:01:37,180
de l'informatique et des libertés
que vous connaissez,

24
00:01:37,380 --> 00:01:38,140
c'est la CNIL.

25
00:01:39,100 --> 00:01:43,270
D'autres autorités vont ensuite suivre,
comme la Commission d'accès aux

26
00:01:43,470 --> 00:01:48,820
documents administratifs en juillet
78 ou encore l'ancienne Haute autorité

27
00:01:49,020 --> 00:01:52,630
de lutte contre les discriminations
et pour l'égalité, la Halde,

28
00:01:52,830 --> 00:01:58,990
qui, aujourd'hui, a été transférée
justement dans le champ du Défenseur

29
00:01:59,190 --> 00:02:03,220
des droits qui lui-même d'ailleurs
avant, était le médiateur de la

30
00:02:03,420 --> 00:02:04,180
République.

31
00:02:05,200 --> 00:02:10,960
Le législateur va également qualifier
d'autorités indépendantes différents

32
00:02:11,160 --> 00:02:15,910
organismes : le Conseil supérieur
de l'audiovisuel, c'est la loi de 1989,

33
00:02:16,270 --> 00:02:19,420
ou encore le Défenseur des enfants,
c'est la loi de 2000.

34
00:02:19,900 --> 00:02:25,060
Mais ce mouvement de création depuis
donc les années 70, la fin des

35
00:02:25,260 --> 00:02:28,780
années 70, reste relativement
désordonné.

36
00:02:29,410 --> 00:02:31,990
La qualification a souvent été
hésitante.

37
00:02:32,800 --> 00:02:37,480
Le Conseil d'État sera le premier
à remettre de l'ordre en qualifiant

38
00:02:37,810 --> 00:02:42,310
d'autorité administrative indépendante
certaines de ces institutions.

39
00:02:42,940 --> 00:02:46,360
C'est surtout en 2001,
dans son rapport public,

40
00:02:46,560 --> 00:02:50,620
que le Conseil d'État contribue
à clarifier une notion que l'on

41
00:02:50,820 --> 00:02:55,750
identifiait dans ses finalités,
mais dont la diversité des organismes

42
00:02:55,950 --> 00:02:58,120
s'en réclamant la rendait très
complexe.

43
00:02:58,600 --> 00:03:04,660
Il recense alors 34 AAI,
d'autres listes d'ailleurs cherchant

44
00:03:04,860 --> 00:03:10,780
à les recenser en dénombrent beaucoup
plus, certaines listes permettent

45
00:03:10,980 --> 00:03:13,200
d'évoquer jusqu'à 50 AAI existantes.

46
00:03:14,350 --> 00:03:17,860
Le mouvement de création de ces
autorités administratives indépendantes

47
00:03:18,130 --> 00:03:20,290
répond à des causes identifiées.

48
00:03:21,100 --> 00:03:25,510
Il s'agit en particulier d'un
renforcement nécessaire de

49
00:03:25,710 --> 00:03:29,110
l'impartialité et de la transparence
de l'action de l'État,

50
00:03:29,410 --> 00:03:31,450
surtout dans des domaines sensibles.

51
00:03:34,370 --> 00:03:37,340
On voit que les autorités
administratives indépendantes ont

52
00:03:37,540 --> 00:03:41,480
proliféré de manière pathologique,
selon plusieurs auteurs,

53
00:03:41,750 --> 00:03:45,080
ce qui nous intéresse ici,
c'est de montrer cette évolution

54
00:03:45,380 --> 00:03:47,690
dans la manière d'administrer.

55
00:03:48,620 --> 00:03:51,350
En ce sens, comment définir,
comment reconnaître ?

56
00:03:51,920 --> 00:03:53,420
Il faut reprendre ici les termes.

57
00:03:53,870 --> 00:03:54,950
Qu'est-ce qu'une autorité ?

58
00:03:55,580 --> 00:03:59,720
Il y a autorité, c'est-à-dire qu'elles
ont un pouvoir de décision.

59
00:04:00,230 --> 00:04:02,870
En droit administratif,
ça veut dire un pouvoir d'actes :

60
00:04:03,320 --> 00:04:07,700
prendre des décisions,
modifier l'ordonnancement juridique

61
00:04:07,900 --> 00:04:09,380
et des situations individuelles.

62
00:04:10,250 --> 00:04:13,910
Dans le cadre de ce pouvoir de
décision, des AAI peuvent être

63
00:04:14,110 --> 00:04:16,640
conduites à prendre des décisions
et des sanctions.

64
00:04:17,120 --> 00:04:22,520
C'est le cas de l'ancienne Halde,
qui pouvait prononcer des amendes,

65
00:04:22,720 --> 00:04:23,480
par exemple.

66
00:04:23,680 --> 00:04:28,040
Dotées d'un pouvoir de décision,
elles peuvent pour certaines avoir

67
00:04:28,240 --> 00:04:31,130
des attributions consultatives
et certaines, d'ailleurs,

68
00:04:31,610 --> 00:04:33,860
n'ont que des attributions
consultatives.

69
00:04:35,810 --> 00:04:40,160
Les AAI sont donc des autorités
avec un pouvoir de décision et

70
00:04:40,360 --> 00:04:45,020
elles s'inscrivent dans le cadre
d'organes qui sont dotés d'un pouvoir

71
00:04:45,220 --> 00:04:45,980
réglementaire.

72
00:04:46,430 --> 00:04:50,000
On rappellera que le pouvoir
réglementaire, il appartient au

73
00:04:50,200 --> 00:04:53,180
Président et au Premier ministre,
on l'a vu, avec les articles 13

74
00:04:53,380 --> 00:04:54,530
et 21 de la Constitution.

75
00:04:55,400 --> 00:05:00,440
Le Conseil constitutionnel a eu
l'occasion, en 1986 et 1989,

76
00:05:00,770 --> 00:05:03,620
de préciser les contours de ce
pouvoir réglementaire.

77
00:05:04,370 --> 00:05:09,560
Il respecte ici les exigences
constitutionnelles si ce pouvoir

78
00:05:09,760 --> 00:05:13,970
est subordonné au pouvoir propre
du chef du gouvernement et s'il

79
00:05:14,170 --> 00:05:18,290
est spécialisé, c'est-à-dire que
ce pouvoir réglementaire,

80
00:05:18,560 --> 00:05:22,370
pour les AAI, doit être limité
dans son champ d'application et

81
00:05:22,570 --> 00:05:23,330
dans son contenu.

82
00:05:23,530 --> 00:05:28,550
C'est-à-dire donc que le pouvoir
réglementaire des AAI n'est jamais

83
00:05:28,750 --> 00:05:32,060
de même nature que celui des autorités
centrales.

84
00:05:33,080 --> 00:05:37,280
En définitive, et au surplus,
ce pouvoir réglementaire n'est

85
00:05:37,480 --> 00:05:38,420
pas exercé par toutes.

86
00:05:38,810 --> 00:05:42,290
Il est limité par le domaine souvent
technique.

87
00:05:42,490 --> 00:05:45,920
D'autres, d'ailleurs,
ne sont pas dotées d'un tel pouvoir.

88
00:05:47,600 --> 00:05:51,950
Toutes les décisions des AAI ne
relèvent pas du pouvoir réglementaire.

89
00:05:52,250 --> 00:05:56,570
En ce sens, une simple mise en
garde du CSA n'est pas susceptible

90
00:05:56,770 --> 00:05:59,630
de recours pour excès de pouvoir,
car elle ne fait pas grief.

91
00:06:00,620 --> 00:06:04,610
Le Conseil constitutionnel a aussi
ouvert, en un sens, une brèche

92
00:06:05,270 --> 00:06:07,980
pour cet aspect.

93
00:06:08,370 --> 00:06:13,530
Par exemple, il a censuré en 2009
les dispositions relatives à Hadopi

94
00:06:13,800 --> 00:06:17,250
que le législateur avait doté de
pouvoirs de sanction trop larges,

95
00:06:17,450 --> 00:06:18,750
selon le Conseil constitutionnel.

96
00:06:19,500 --> 00:06:22,500
Et donc ici, on le voit bien,
cette brèche, qui était de pouvoir

97
00:06:22,700 --> 00:06:25,200
donner des pouvoirs de sanction
étendus aux autorités,

98
00:06:25,530 --> 00:06:31,110
a été circonscrit dans la jurisprudence
constitutionnelle quand le Conseil

99
00:06:31,310 --> 00:06:34,140
a eu à examiner les lois.

100
00:06:35,880 --> 00:06:37,200
Quels sont les domaines traités ?

101
00:06:37,400 --> 00:06:41,310
Principalement, l'AAI s'est développée
dans le cadre de la protection

102
00:06:41,510 --> 00:06:44,040
des droits et libertés,
on a évoqué tout à l'heure la CNIL,

103
00:06:44,460 --> 00:06:48,300
mais aussi la formule a été assez
intéressante pour la régulation

104
00:06:48,500 --> 00:06:49,440
du secteur économique.

105
00:06:49,980 --> 00:06:52,980
C'est même dans ce secteur qu'il
y a finalement le plus d'AAI.

106
00:06:53,550 --> 00:06:57,600
Il s'agit d'abord ici d'autorités
de régulation, comme l'Autorité

107
00:06:57,800 --> 00:07:00,740
de régulation de la concurrence,
qui a connu d'ailleurs plusieurs noms,

108
00:07:00,940 --> 00:07:01,700
plusieurs évolutions.

109
00:07:02,280 --> 00:07:05,970
Il y a aussi des domaines dans
lesquels il y avait précédemment

110
00:07:06,270 --> 00:07:10,710
une action monopolistique de l'État,
qui devait ensuite faire face à

111
00:07:10,910 --> 00:07:11,670
la concurrence.

112
00:07:12,750 --> 00:07:18,780
Et le modèle de l'AAI a permis
notamment ici, d'être un accompagnement

113
00:07:19,020 --> 00:07:20,940
pour les nouveaux entrants sur
le marché.

114
00:07:22,500 --> 00:07:25,980
Comment analyser la prolifération
des autorités administratives

115
00:07:26,180 --> 00:07:26,940
indépendantes ?

116
00:07:27,140 --> 00:07:29,850
Selon Yves Gaudemet,
les AAI manifestent,

117
00:07:30,050 --> 00:07:33,810
je cite, "une forme d'échec ou
d'inadéquation des structures

118
00:07:34,010 --> 00:07:34,770
traditionnelles".

119
00:07:35,100 --> 00:07:38,760
Elles marquent ainsi une méfiance
à l'égard de l'État traditionnel,

120
00:07:39,120 --> 00:07:42,950
mettant en exergue ici une volonté
de promouvoir la médiation,

121
00:07:43,150 --> 00:07:45,900
la négociation, une action publique
plus efficace.

122
00:07:46,100 --> 00:07:48,480
Est-ce une nouvelle forme
d'administration ?

123
00:07:48,680 --> 00:07:49,440
Attention !

124
00:07:49,800 --> 00:07:53,760
L'autorité administrative indépendante
ne sort pas de l'État.

125
00:07:54,660 --> 00:07:58,430
On notera ici aussi l'exception
d'autorités administratives

126
00:07:58,630 --> 00:07:59,390
indépendantes locales.

127
00:08:00,750 --> 00:08:03,780
Dans le cadre de compétences qui
n'appartiennent pas à l'État,

128
00:08:04,110 --> 00:08:06,930
le Parlement a permis cette création
d'autorités administratives

129
00:08:07,130 --> 00:08:10,470
indépendantes locales,
surtout pour des collectivités

130
00:08:10,670 --> 00:08:11,430
d'Outre-mer.

131
00:08:11,700 --> 00:08:14,490
C'est ce qu'a fait la
Nouvelle-Calédonie en 2015 avec

132
00:08:14,690 --> 00:08:17,040
une autorité de la concurrence
donc locale.

133
00:08:18,600 --> 00:08:23,340
Il faut terminer ici en évoquant
l'intervention du législateur.

134
00:08:23,540 --> 00:08:30,900
On l'a dit, des créations désordonnées,
une prolifération importante et

135
00:08:31,100 --> 00:08:37,500
finalement une qualification d'AAI
qui ne permettait plus tout à fait

136
00:08:37,920 --> 00:08:41,880
de regrouper sous cette même
qualification un ensemble cohérent.

137
00:08:43,110 --> 00:08:47,940
Avec la révision constitutionnelle
de 2008, le Défenseur des droits

138
00:08:48,180 --> 00:08:52,590
est né dans le texte constitutionnel
en tant qu'autorité constitutionnelle.

139
00:08:52,980 --> 00:08:56,610
Le Défenseur des droits,
c'est le titre 11 bis de la

140
00:08:56,810 --> 00:08:58,350
Constitution de 1958.

141
00:08:58,740 --> 00:09:02,280
Il reprend les attributions d'autorité
qui avaient des compétences

142
00:09:02,480 --> 00:09:03,240
éparpillées.

143
00:09:03,440 --> 00:09:06,750
C'est le médiateur de la République,
c'est la Halde, Haute autorité

144
00:09:06,950 --> 00:09:10,290
de lutte contre les discriminations
et pour l'égalité, c'est le Défenseur

145
00:09:10,490 --> 00:09:13,860
des enfants et la Commission nationale
de déontologie de la sécurité.

146
00:09:14,060 --> 00:09:18,960
Ici, la constitutionnalisation
du Défenseur des droits,

147
00:09:19,160 --> 00:09:23,580
c'est plutôt la volonté de mettre
en exergue au niveau constitutionnel,

148
00:09:23,850 --> 00:09:28,470
l'intérêt d'un organe dédié à la
défense des droits, comme cela

149
00:09:28,670 --> 00:09:29,940
peut exister dans d'autres pays.

150
00:09:31,230 --> 00:09:36,990
On notera ici que cette révision
constitutionnelle a aussi permis

151
00:09:37,190 --> 00:09:42,870
de regrouper sous le Défenseur
des droits des autorités qui étaient

152
00:09:43,920 --> 00:09:46,200
éparpillées ou en tout cas qui
étaient nombreuses.

153
00:09:47,790 --> 00:09:50,390
Les autorités, on l'a dit,
se sont développées,

154
00:09:50,970 --> 00:09:52,410
même ont proliféré.

155
00:09:52,860 --> 00:09:56,430
Elles sont même devenues très
spécialisées, voire trop.

156
00:09:56,700 --> 00:10:00,060
Et désormais, il est donc plutôt
acquis, comme on vient de le voir

157
00:10:00,260 --> 00:10:03,900
avec le Défenseur des droits,
qu'elles doivent être regroupées,

158
00:10:04,100 --> 00:10:05,190
en tout cas quand c'est possible.

159
00:10:05,670 --> 00:10:09,270
Avec le Défenseur des droits,
il y a aussi eu d'autres fusions

160
00:10:09,470 --> 00:10:12,900
ou aménagements qui ont pu être
évoqués pour répondre à cet

161
00:10:13,100 --> 00:10:17,190
émiettement, pour regrouper donc
ensemble des autorités trop

162
00:10:17,390 --> 00:10:19,050
spécialisées ou trop sectorielles.

163
00:10:19,620 --> 00:10:24,090
On notera une création en 2013,
l'affaire Cahuzac a permis l'adoption

164
00:10:24,570 --> 00:10:29,190
des lois organiques et ordinaires
du 11 octobre 2013 relatives à

165
00:10:29,390 --> 00:10:31,140
la transparence de la vie publique.

166
00:10:31,620 --> 00:10:36,960
Et a été créée la Haute autorité
pour la transparence de la vie

167
00:10:37,160 --> 00:10:40,260
publique, c'est une autorité
administrative indépendante qui

168
00:10:40,460 --> 00:10:45,540
reçoit notamment, mais pas seulement,
les déclarations des membres du

169
00:10:45,740 --> 00:10:49,830
gouvernement, déclarations de situation
patrimoniale et déclarations

170
00:10:50,030 --> 00:10:50,790
d'intérêts.

171
00:10:52,770 --> 00:10:56,210
Le sujet des AAI a beaucoup évolué.

172
00:10:56,410 --> 00:11:00,840
On l'a vu, on vient de le voir,
l'intérêt ici, c'est de signaler

173
00:11:01,040 --> 00:11:02,580
pour terminer, une création.

174
00:11:03,060 --> 00:11:06,460
Une catégorie, en fait,
a fait son apparition,

175
00:11:06,780 --> 00:11:09,240
ce sont les autorités publiques
indépendantes.

176
00:11:10,050 --> 00:11:14,940
L'autorité des marchés financiers
a été la première ainsi qualifiée

177
00:11:15,140 --> 00:11:16,020
en 2003.

178
00:11:16,220 --> 00:11:22,170
À la différence des AAI,
ces API sont dotées de la personnalité

179
00:11:22,370 --> 00:11:24,960
morale et elles exercent des
prérogatives comme celle d'ester

180
00:11:25,160 --> 00:11:25,920
en justice.

181
00:11:26,280 --> 00:11:29,220
Elles sont dotées d'une autonomie
financière et de gestion.

182
00:11:29,940 --> 00:11:32,670
Cette nouvelle catégorie connaît
déjà du succès.

183
00:11:33,060 --> 00:11:37,570
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel,
le CSA, n'est plus une AAI mais

184
00:11:37,770 --> 00:11:39,810
est devenue en 2013 une API.

185
00:11:41,190 --> 00:11:44,600
Il faut ici, bien sûr,
s'interroger pour l'avenir,

186
00:11:44,800 --> 00:11:51,690
savoir si cette catégorie finira
par englober toutes les autorités

187
00:11:51,890 --> 00:11:56,670
que nous ne pouvons connaître ou
s'il faudra de nouveau clarifier

188
00:11:56,870 --> 00:11:57,630
le sujet.

189
00:11:57,830 --> 00:12:01,320
Évoquons, pour terminer,
les lois organiques et ordinaires

190
00:12:01,520 --> 00:12:06,180
du 20 janvier 2017 portant statut
général des AAI et des API.

191
00:12:06,380 --> 00:12:12,120
Ici, il s'agit de reprendre 11
propositions qui avaient été formulées

192
00:12:12,320 --> 00:12:15,960
par une commission d'enquête
sénatoriale sur les AAI en 2015.

193
00:12:16,710 --> 00:12:20,610
L'article premier de la loi ordinaire
renvoie en annexe à une liste,

194
00:12:20,940 --> 00:12:26,490
liste de 26 AAI et API,
dont la Haute autorité pour la

195
00:12:26,690 --> 00:12:28,980
transparence de la vie publique
que nous venons d'évoquer,

196
00:12:29,400 --> 00:12:32,790
mais aussi la Commission du secret
de la défense ou encore l'Autorité

197
00:12:32,990 --> 00:12:33,750
de sûreté nucléaire.

198
00:12:34,560 --> 00:12:38,850
La loi organique, elle a eu cet
intérêt de réserver au législateur

199
00:12:39,120 --> 00:12:42,780
la compétence de créer,
mais aussi de fixer les règles

200
00:12:42,980 --> 00:12:44,730
de composition et les attributions.

201
00:12:45,540 --> 00:12:50,010
Le texte pose le principe d'une
incompatibilité entre la fonction

202
00:12:50,210 --> 00:12:52,920
de membre et plusieurs mandats
comme celui de maire,

203
00:12:53,120 --> 00:12:56,430
par exemple, ou fonction comme
celle de magistrat dans l'ordre

204
00:12:56,630 --> 00:12:58,360
judiciaire ou encore de membre du CESE.

205
00:12:59,580 --> 00:13:03,120
La loi prévoit la durée du mandat
des membres de trois à six ans.

206
00:13:03,720 --> 00:13:08,760
Elle prévoit l'irrévocabilité,
mais aussi l'idée qu'un seul

207
00:13:08,960 --> 00:13:10,140
renouvellement soit possible.

208
00:13:10,890 --> 00:13:15,180
Sont évoquées des considérations
relatives à la déontologie des

209
00:13:15,380 --> 00:13:16,920
membres de ces autorités.

210
00:13:17,790 --> 00:13:22,350
Ils doivent exercer leurs fonctions
avec dignité, probité et intégrité.

211
00:13:22,950 --> 00:13:26,520
Ils ne doivent pas prendre de positions
publiques préjudiciables au bon

212
00:13:26,720 --> 00:13:28,860
fonctionnement de l'autorité à
laquelle ils appartiennent.

213
00:13:29,060 --> 00:13:34,710
Enfin, notons que les AAI ou API
doivent rendre chaque année un

214
00:13:34,910 --> 00:13:37,170
rapport d'activité au gouvernement
et au Parlement.

215
00:13:38,460 --> 00:13:42,300
Pour conclure, on doit noter sur
ce point que le législateur s'est

216
00:13:42,500 --> 00:13:47,250
donc engagé dans une voie de la
simplification alors que les autorités

217
00:13:47,520 --> 00:13:50,580
administratives indépendantes
proliféraient de manière désordonnée.

218
00:13:51,060 --> 00:13:55,380
Cela procède donc d'un effort
nécessaire de clarification et

219
00:13:55,580 --> 00:13:57,180
d'une remise en ordre bienvenue.