1
00:00:05,670 --> 00:00:12,733
Paragraphe 1 : la décision préalable, première
condition d'existence d'une action en justice.

2
00:00:14,610 --> 00:00:17,910
Alors que l'exigence d'un
intérêt à agir, nous le verrons,

3
00:00:17,950 --> 00:00:21,533
constitue l'une des constantes
du droit processuel,

4
00:00:21,777 --> 00:00:24,666
la règle de la décision préalable
est souvent présentée

5
00:00:24,710 --> 00:00:27,133
comme une règle exorbitante de droit commun

6
00:00:27,422 --> 00:00:30,750
tout à fait caractéristique
du procès administratif.

7
00:00:31,350 --> 00:00:35,800
Toutefois, on peut penser que cette
singularité du procès administratif

8
00:00:35,880 --> 00:00:37,466
peut être interrogée

9
00:00:37,777 --> 00:00:43,066
en estimant que la première condition
d'existence d'une action en justice

10
00:00:43,177 --> 00:00:46,422
n'est pas tant l'existence
d'une décision préalable

11
00:00:46,911 --> 00:00:49,488
que l'existence d'une prétention préalable.

12
00:00:49,840 --> 00:00:53,755
A : l'existence d'une décision préalable.

13
00:00:54,030 --> 00:00:57,733
B : l'existence d'une prétention préalable.

14
00:00:59,400 --> 00:01:03,480
A : l'existence d'une décision préalable.

15
00:01:04,490 --> 00:01:11,888
Ce principe est posé par l'article R 421-1
du Code de justice administrative.

16
00:01:12,590 --> 00:01:18,560
Ce principe signifie que le juge
administratif ne peut être saisi

17
00:01:18,770 --> 00:01:22,355
que d'un recours dirigé contre une décision.

18
00:01:22,970 --> 00:01:28,711
La juridiction ne peut être saisie que par voie
de recours formé contre une décision

19
00:01:29,111 --> 00:01:36,022
et ce, dans les deux mois suivant
sa notification ou sa publication.

20
00:01:37,750 --> 00:01:40,911
Bien au contraire de la procédure civile,

21
00:01:41,622 --> 00:01:46,777
le requérant devant le juge administratif
ne peut pas saisir directement

22
00:01:46,911 --> 00:01:49,730
le juge administratif d'un recours.

23
00:01:50,810 --> 00:01:53,733
La règle posée par cette disposition

24
00:01:54,200 --> 00:01:57,000
soumet la recevabilité d'une action en justice

25
00:01:57,111 --> 00:02:01,733
à l'existence d'une décision
préalable de l'administration,

26
00:02:01,955 --> 00:02:07,760
décision préalable qui doit être
 contraire à la prétention de l'intéressé.

27
00:02:08,990 --> 00:02:14,266
Donc en l'absence de décision
spontanée de l'administration,

28
00:02:14,540 --> 00:02:20,180
l'administré doit adresser à
 l'administration une demande en ce sens.

29
00:02:20,955 --> 00:02:27,380
Seul le rejet de cette prétention par
une décision explicite ou implicite

30
00:02:27,860 --> 00:02:31,044
sera susceptible de faire l'objet d'un recours.

31
00:02:31,770 --> 00:02:33,577
En d'autres termes,

32
00:02:33,600 --> 00:02:38,840
il est important de provoquer une
décision administrative préalable

33
00:02:39,111 --> 00:02:41,955
en l'absence de décision
administrative spontanée,

34
00:02:42,155 --> 00:02:46,555
pour lier le contentieux
devant le juge administratif.

35
00:02:48,022 --> 00:02:51,777
Comment garantir le respect de cette règle ?

36
00:02:53,240 --> 00:02:55,866
Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir,

37
00:02:56,400 --> 00:03:00,022
cette condition pourra aisément être remplie

38
00:03:00,666 --> 00:03:06,533
puisqu’assez régulièrement, c'est une
décision spontanée de l'administration

39
00:03:07,111 --> 00:03:09,466
qui va être la décision attaquée.

40
00:03:10,160 --> 00:03:13,511
Ainsi, un décret du Président de la République

41
00:03:13,755 --> 00:03:16,688
ou l'octroi d'un permis de construire par un maire

42
00:03:17,000 --> 00:03:20,977
sont des décisions 
spontanées de l'administration

43
00:03:21,244 --> 00:03:26,400
qui peuvent faire l'objet d'un
recours pour excès de pouvoir.

44
00:03:27,577 --> 00:03:30,000
Toutefois, il n'est pas rare

45
00:03:30,088 --> 00:03:35,266
que les administrés aient à susciter
l'apparition d'une décision

46
00:03:35,666 --> 00:03:37,933
avant de pouvoir saisir le juge.

47
00:03:38,533 --> 00:03:43,200
Tel est le cas lorsque l'intéressé
souhaite obtenir une autorisation

48
00:03:43,390 --> 00:03:48,160
ou la modification ou la disparition d'un acte.

49
00:03:49,180 --> 00:03:54,666
Lorsque l'intéressé doit s'adresser à
l'administration pour qu'elle prenne position,

50
00:03:54,860 --> 00:03:59,933
il serait évidemment anormal qu'en
ne répondant pas à la demande,

51
00:04:00,130 --> 00:04:06,244
l'autorité administrative prive l'intéressé
de toute possibilité d'action.

52
00:04:06,700 --> 00:04:13,155
Jusqu'il y a peu, le silence de deux
mois maintenu par l'administration

53
00:04:13,330 --> 00:04:17,133
était interprété comme
valant rejet de la demande.

54
00:04:18,150 --> 00:04:21,177
L'intéressé pouvait alors contester

55
00:04:21,422 --> 00:04:25,580
cette décision implicite de refus
devant le juge administratif.

56
00:04:26,810 --> 00:04:32,355
Cette solution opportune a malheureusement
été abandonnée, du moins en tant que principe,

57
00:04:32,622 --> 00:04:36,488
par l'effet de la loi du 12 novembre 2013,

58
00:04:36,755 --> 00:04:41,266
réforme qui est aujourd'hui
codifiée aux articles L 231-1

59
00:04:41,311 --> 00:04:45,644
et suivants du Code des relations
entre le public et l'administration.

60
00:04:46,520 --> 00:04:52,244
Le principe est désormais que le silence
conservé pendant deux mois sur une demande

61
00:04:52,355 --> 00:04:54,750
vaut acceptation de celle-ci.

62
00:04:55,488 --> 00:05:01,844
Cependant, ce principe voit son 
champ d'application étroitement limité

63
00:05:02,111 --> 00:05:04,666
et même au sein de ce champ d'application,

64
00:05:05,177 --> 00:05:08,288
ce principe supporte un très
grand nombre d'exceptions.

65
00:05:09,733 --> 00:05:12,133
Pour vous donner un ordre de grandeur,

66
00:05:12,222 --> 00:05:16,311
il semble que sur les 3 600 procédures

67
00:05:16,444 --> 00:05:22,200
qui rentrent dans le champ théorique
du silence valant acceptation,

68
00:05:22,444 --> 00:05:27,177
seules 1 200 y sont en réalité soumises.

69
00:05:28,550 --> 00:05:33,400
À titre d'exemple, est exclue
du champ de ce principe

70
00:05:33,466 --> 00:05:38,022
du silence valant acceptation
la demande indemnitaire

71
00:05:38,266 --> 00:05:43,422
ou encore la demande tendant à la réparation
d'un préjudice causé par l'administration.

72
00:05:44,770 --> 00:05:48,822
En réalité, le nombre d'exceptions est si grand

73
00:05:49,200 --> 00:05:53,066
que le principe ne régit qu'une petite minorité

74
00:05:53,288 --> 00:05:57,777
des hypothèses dans lesquelles un administré
saisit l'administration d'une demande.

75
00:05:58,600 --> 00:06:05,911
C'est pourquoi en l'absence de texte déterminant
les effets du silence gardé sur une demande,

76
00:06:06,844 --> 00:06:10,120
la nécessité de lier le contentieux

77
00:06:10,666 --> 00:06:15,755
conduit le Conseil d'État à dégager
une règle générale de procédure.

78
00:06:16,360 --> 00:06:20,350
En effet, le Conseil d'État a dégagé
une règle générale de procédure

79
00:06:20,550 --> 00:06:25,688
dans un avis du 23 octobre 2017 Monsieur (Diémer).

80
00:06:26,290 --> 00:06:27,377
Dans cet avis,

81
00:06:27,570 --> 00:06:30,685
il estime qu'il découle des exigences 

82
00:06:30,800 --> 00:06:34,114
attachées au respect des droits
 constitutionnels au recours 

83
00:06:34,342 --> 00:06:37,910
une règle générale de procédure
 selon laquelle, je cite,

84
00:06:38,288 --> 00:06:41,644
"en l'absence de textes réglant
les effets du silence gardé

85
00:06:41,711 --> 00:06:45,022
pendant plus de deux mois par
l'administration sur une demande,

86
00:06:45,511 --> 00:06:50,666
un tel silence vaut décision de
rejet, susceptible de recours".

87
00:06:51,140 --> 00:06:54,880
Donc vous le voyez, dans le cas
d'un recours pour excès de pouvoir,

88
00:06:55,500 --> 00:07:01,444
ou bien l'administré contestera une
décision spontanée de l'administration,

89
00:07:01,666 --> 00:07:05,977
comme le décret d'un Président de la République

90
00:07:06,220 --> 00:07:11,577
ou encore un arrêté municipal
réglementant la baignade,

91
00:07:12,466 --> 00:07:20,044
ou bien l'administré devra
susciter la décision préalable,

92
00:07:20,200 --> 00:07:27,822
que ce soit par une demande d'autorisation
ou par une demande de modification du droit.

93
00:07:28,780 --> 00:07:32,155
Dans le cadre cette fois-ci d'un
recours de plein contentieux,

94
00:07:33,533 --> 00:07:35,622
dans le cadre d'un recours de plein contentieux,

95
00:07:35,644 --> 00:07:40,088
la règle de la décision préalable
trouve pleinement à s'appliquer

96
00:07:40,488 --> 00:07:45,444
puisqu'en effet, cette règle impose
à la victime d'un dommage

97
00:07:45,688 --> 00:07:48,711
de demander à l'administration de le réparer.

98
00:07:49,060 --> 00:07:53,066
Et ce n'est que l'apparition
d'une décision de refus

99
00:07:53,177 --> 00:08:00,933
de réparer le dommage subi qui pourra être
contestée devant le juge le cas échéant.

100
00:08:02,044 --> 00:08:07,777
C'est ce que confirme la nouvelle
rédaction de l'article R 421-1

101
00:08:07,810 --> 00:08:09,711
du Code de justice administrative,

102
00:08:10,266 --> 00:08:13,822
rédaction issue du décret du 2 novembre 2016,

103
00:08:13,977 --> 00:08:19,133
dit décret JAD, Justice
Administrative de Demain.

104
00:08:20,200 --> 00:08:22,955
En effet, dans sa nouvelle rédaction,

105
00:08:23,222 --> 00:08:28,111
le deuxième alinéa de cet
article dispose que, je cite,

106
00:08:28,400 --> 00:08:32,177
"lorsque la requête tend au
paiement d'une somme d'argent,

107
00:08:32,422 --> 00:08:36,444
elle n'est recevable qu'après
l'intervention de la décision

108
00:08:36,644 --> 00:08:42,911
prise par l'administration sur une demande
préalablement formée devant elle".

109
00:08:44,170 --> 00:08:47,688
À ce stade, vous pourriez vous
poser la question de savoir

110
00:08:47,844 --> 00:08:51,977
pourquoi cette règle de la
décision préalable est imposée.

111
00:08:52,600 --> 00:08:58,355
Au fond, deux raisons justifient
cette règle de la décision préalable.

112
00:08:58,630 --> 00:09:00,850
La première raison est historique.

113
00:09:01,480 --> 00:09:05,466
À bien des égards, la règle de la
décision préalable est une survivance

114
00:09:05,733 --> 00:09:09,111
de l'ancienne doctrine du ministre-juge,

115
00:09:09,400 --> 00:09:14,355
ce qui explique son absence
de la procédure civile.

116
00:09:14,980 --> 00:09:19,300
Souvenez-vous, tout au long
du 19e siècle, les ministres,

117
00:09:19,540 --> 00:09:21,822
depuis la Constitution du Directoire,

118
00:09:22,000 --> 00:09:26,844
étaient juges de droit commun en premier
ressort du contentieux administratif.

119
00:09:27,250 --> 00:09:31,200
Donc le Conseil d'État ne connaissait en appel

120
00:09:31,444 --> 00:09:37,488
que des décisions que les ministres avaient
rendues sur les recours des administrés.

121
00:09:39,000 --> 00:09:46,288
C'est ce qui explique qu'au moment où le Conseil
d'État a mis un terme à la théorie du ministre-juge

122
00:09:46,466 --> 00:09:50,022
par l'arrêt Cadot du 13 décembre 1889,

123
00:09:50,777 --> 00:09:56,044
donc au moment où le Conseil d'État devient
juge de droit commun en premier ressort,

124
00:09:56,266 --> 00:10:01,377
celui-ci a estimé souhaitable de
continuer à exiger des requérants

125
00:10:01,577 --> 00:10:05,555
que ceux-ci attaquent une décision
émanant de l'administration.

126
00:10:06,660 --> 00:10:10,377
Aujourd'hui, une seconde
raison plus pragmatique

127
00:10:10,822 --> 00:10:14,511
explique le maintien de la règle
de la décision préalable.

128
00:10:15,440 --> 00:10:20,577
D'une part, la règle de la diffusion
préalable est l'assurance pour le juge

129
00:10:20,711 --> 00:10:25,533
d'une prise de position implicite
ou explicite de l'administration.

130
00:10:26,590 --> 00:10:29,622
En certains cas exceptionnels,
il faut bien l'admettre,

131
00:10:31,230 --> 00:10:37,955
la règle de la décision préalable va permettre
une sorte de préliminaire de conciliation

132
00:10:38,460 --> 00:10:45,622
qui, le cas échéant, si l'administration donne
une suite positive à la demande de l'administré,

133
00:10:46,240 --> 00:10:51,911
va éviter à cet administré la peine de
porter sa prétention devant le juge.

134
00:10:52,950 --> 00:10:57,244
D'autre part, l'existence de 
cette condition de recevabilité

135
00:10:57,460 --> 00:11:02,422
procède de la volonté
d'établir la réalité du litige.

136
00:11:02,750 --> 00:11:09,400
Donc cette volonté d'établir la réalité du
litige est d'éviter par là même au juge

137
00:11:09,666 --> 00:11:12,133
de statuer sur des affaires oiseuses.

138
00:11:13,350 --> 00:11:14,488
Autrement dit,

139
00:11:14,666 --> 00:11:19,133
le respect de la règle de la décision
préalable permet une première fixation

140
00:11:19,666 --> 00:11:23,466
de la matière litigieuse et permet de vérifier

141
00:11:23,555 --> 00:11:29,760
qu'il existe bien un différend opposant
l'administré à l'administration.

142
00:11:30,600 --> 00:11:34,666
Cela entraîne à bien des égards
une conséquence primordiale

143
00:11:34,933 --> 00:11:37,355
que l'on appelle la liaison du contentieux.

144
00:11:38,550 --> 00:11:42,866
En d'autres termes, le débat devant le juge est lié,

145
00:11:43,444 --> 00:11:50,111
délimité tout au moins du point de
vue des éléments de la demande,

146
00:11:50,866 --> 00:11:55,422
de telle sorte à ce qu'aucune
nouvelle prétention

147
00:11:56,422 --> 00:12:01,088
ne pourra en principe être émise devant le juge.